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某企業(yè)在報批環(huán)評文件時，其提供的土地利用總體規(guī)劃等資料載明，項目所在用地性質(zhì)已由工業(yè)用地變更為商住用地，但在變更前廠房已辦理了建設(shè)用地規(guī)劃許可證，同時屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具了相關(guān)證明。
那么，針對上述情形，屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具的證明能否作為符合規(guī)劃的法定依據(jù)？審批部門如不予認可，擬作出的不予批準決定是否合法？環(huán)保部門審批環(huán)評許可應(yīng)當重點審查什么內(nèi)容？
環(huán)評許可審批過程中，審批機關(guān)對環(huán)評文件的審查內(nèi)容屬于“有限審查”
首先，是否符合法定規(guī)劃應(yīng)當是環(huán)評文件的重要審查內(nèi)容?！督ㄔO(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第十一條第一項明確，建設(shè)項目類型及其選址、布局、規(guī)模等不符合環(huán)境保護法律法規(guī)和相關(guān)法定規(guī)劃的，主管部門應(yīng)當依法作出不予批準的決定。由此，主管部門應(yīng)當要求申請人在報批環(huán)評文件時提供相關(guān)規(guī)劃文件，并依法對項目選址是否符合規(guī)劃的情況進行審查。同時，需要明確的是，上述法規(guī)明確的“相關(guān)法定規(guī)劃”，主要指依法依規(guī)編制的環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、區(qū)域控制性詳細規(guī)劃、行業(yè)主管部門的專項規(guī)劃等規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響報告書等并不屬于法定規(guī)劃范疇。如文章開頭所提及案例，基層環(huán)保部門在環(huán)評審批過程中，往往遇到部分項目未能提供有效的規(guī)劃文件，而以屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具證明的方式進行說明，這顯然不能作為符合規(guī)劃的法定依據(jù)。
如某行政案中，法院裁判認為，潮州市潮安區(qū)東鳳鎮(zhèn)人民政府出具了有關(guān)“該項目為潮安區(qū)東鳳鎮(zhèn)規(guī)劃的集中拋光點”的證明，潮安區(qū)環(huán)保局也以此作為審查建設(shè)項目是否符合相關(guān)規(guī)劃的依據(jù)，但該《證明》并非法定規(guī)劃許可文件，也缺乏合法的審批依據(jù)。
其次，環(huán)評文件的審查范圍還包括建設(shè)項目的概況、周圍環(huán)境現(xiàn)狀、對環(huán)境可能造成影響的分析、預(yù)測和評估等內(nèi)容?！董h(huán)境影響評價法》第二條規(guī)定，環(huán)境影響評價，是指對建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法和制度。因此，建設(shè)單位提出申請時，除了應(yīng)當提交報批申請、項目環(huán)評文件及依據(jù)法律法規(guī)應(yīng)當提交的其他文件外，還應(yīng)當依法提供建設(shè)項目是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策和清潔生產(chǎn)標準或者要求；選址、選線、布局是否符合區(qū)域、流域規(guī)劃和城市總體規(guī)劃；
項目所在區(qū)域環(huán)境質(zhì)量是否滿足相應(yīng)環(huán)境功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃標準或要求；擬采取的污染防治措施能否確保污染物排放達到規(guī)定的排放標準和總量控制要求等材料給主管部門進行全面審查。但是，環(huán)評許可的審查范圍僅限于環(huán)評相關(guān)法律規(guī)范規(guī)定的范圍，超出法律規(guī)范規(guī)定的內(nèi)容則不應(yīng)納入審查。
此外，如建設(shè)項目存在“未批先建”“未驗先投”等環(huán)境違法行為，能否報批環(huán)評？對此，現(xiàn)行法律法規(guī)并未禁止存在“未批先建”“未驗先投”等環(huán)境違法行為的建設(shè)項目報批環(huán)評手續(xù)。原環(huán)保部《關(guān)于進一步加強環(huán)境影響評價違法項目責(zé)任追究的通知》明確，對于未依法實施行政處罰、未按處罰要求整改到位的環(huán)評違法項目，一律不予受理其環(huán)評文件。該通知也表明并非所有環(huán)評違法項目都排除在受理范圍之外。
與此相對應(yīng)的是，經(jīng)批準后的環(huán)評文件，其效力約束的范圍也屬于“有限約束”
按照《環(huán)境影響評價法》第二十四條第一款規(guī)定，經(jīng)批準后，建設(shè)項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的，建設(shè)單位應(yīng)當重新報批環(huán)評文件。環(huán)評審批的效力約束范圍主要是確認項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施等關(guān)鍵要素；如非上述要素的變化，建設(shè)單位無需重新報批環(huán)評文件。如：A單位取得環(huán)評批復(fù)后，通過民事協(xié)議方式將項目轉(zhuǎn)讓給B單位，那么B單位無需重新報批，只要按照原環(huán)評及批復(fù)進行建設(shè)即可。又如：建設(shè)單位取得環(huán)評批復(fù)并建設(shè)投產(chǎn)后，僅原料的來源地發(fā)生改變，且未導(dǎo)致上述關(guān)鍵要素發(fā)生重大變動，那么，此情形也無需重新報批環(huán)評。
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